【龙虎网报道】“世上本没有路，走的人多了，也便成了路。”鲁迅先生的这句话对“秦淮社会救助模式”而言，就是敢于打破常规、大胆尝试。

　　秦淮区，一个在六城区中面积、经济总量均不占优势的老城区，困难群众所占的比例却比较高：全区多万居民中，低保家庭人员和低保边缘群体就有万人，占总人口的近。

　　但秦淮区近年来却没有一名困难群众冷着饿着。相反在“低保分类管理”、“街道慈善超市”、“社会机构养老”、“城乡统筹救助”等多方面亮点呈现———

　　在南京成立了针对困难群体的第一个慈善超市；率先在全市民政部门中对“阳光”进低保设置“门槛”；首次在南京对社会救助体系实施统筹管理；……“秦淮社会救助模式”，已成为南京社会救助工作发展中的一个独特现象。到底是什么成就了独具特色的“秦淮社会救助模式”？今天，本报推出的首期《聚焦南京民政》专题报道，试图从中找到答案。

　　慈善超市，让各项救助“细水长流”

　　“一名困难群众的话让我久久无法平静。他对我说：‘我去超市，从来不敢买超过块钱一盒的卫生纸。’这不得不让我们深刻地反思一个问题：低保户到底需要什么？是每年搞几次集中式的一次性救助，还是让各项救助‘细水长流’？”

　　2000年初，时任秦淮区旅游局局长的徐鸿，被任命为秦淮区民政局局长。

　　“坦率地讲，我们秦淮的经济总量，在南京六城区中并不占优势，但全区20多万居民中，困难群体的数量就达到2万人。”徐鸿说，困难群体占到全区人口的近10%，这个比例，在南京是不多见的。

　　上任后，徐鸿亲身感受到了困难群众的难处。“一次，我去街道慰问时，问低保对象需要什么？这名低保对象直接对我说，你们送的这些东西，我们也只能用几个月，要是能经常就好了……”

　　临走时，这名低保对象悄悄告诉徐鸿，“平时我去超市，从来不敢买超过4元钱一盒的卫生纸，但小孩又嫌便宜的纸又硬不好用……”

　　这句话，让徐鸿和同事们久久无法平静。回到单位，大家就开始思考一个问题：“低保户到底需要什么？是每年搞几次集中式的一次性救助，还是能想办法，让救助‘细水长流’？”
　　要想让救助“细水长流”，就必须有载体。分布在南京大街小巷的苏果超市，让秦淮区民政局找到“灵感”。“能否专门创办一个为困难群众服务的超市，通过一定的机制让它运转起来？”徐鸿说，这个想法一提出，就得到了市民政局和秦淮区委区政府的高度重视。该区主要领导当场拍板：“大胆尝试！”

　　2005年10月，南京首个面向困难群众的慈善超市，在秦淮区中华门街道成立。这里，既有居民日常生活中必不可少的洗衣粉、洗洁精，还有小孩用的文具书包，超过100种商品琳琅满目。这个特殊的超市一开张就宣布，不要困难群体掏一分钱，只需拿着民政部门发给他们的每张面额为20元的救助券，就能在这里买到比市场价便宜最少10%左右的商品。

　　“慈善超市”首次运作采取由政府埋单，为困难群体服务的方式，这在南京还是首次，而且是出现在经济总量并不占优势的秦淮，这在当时引起不小轰动。

　　家住秦淮区双塘街道的低保户陈忠顺身患重病，妻子眼睛高度近视，家庭生活十分困难。但自从街道慈善超市开起来后，陈忠顺有每月发给自己的救助券，想买东西随时都可以去。“一些以前在超市想买、但却买不起的东西，也因为慈善超市的廉价而买回家。”陈忠顺说。“我们这一带地处老城区，低保户相对较多，他们平时买东西都非常‘扣’，像大米、食用油的价格常常是比较来、比较去，抽纸这样的东西从来不敢买。”秦淮区夫子庙街道负责人告诉记者，慈善超市不以盈利为目的，帮低保户“能省点就省点”。

　　如何让“慈善超市”成功运行下去，秦淮区民政局展开探索和实践。“要让慈善超市真正‘活’起来，不但要靠政府主导，还必须以点带面，引入社会力量。”徐鸿说，他们按照“政府推动扶持，慈善组织管理，民间团体运作，社会广泛参与，百姓多方受益”的运作模式，积极开展接受捐赠、属地救助和义卖变现活动，并通过此举建立起秦淮“慈善超市”一整套运作机制和对特困群众的慈善救助体系。

　　他们首先明确了“慈善超市”的主要功能：接受国家机关、企事业单位、民间组织和个人的经常性捐赠；按照有关规定救助本社区特困群众、支援外省市受灾群众；慈善义卖贵重捐赠品或滞销积压商品，变现为慈善救助资金等。

　　秦淮“慈善超市”成功运行的源头在于有一股“活水”，这股“活水”就是劝募。劝募主要来自于社会各界的爱心奉献，募集的主要内容包括三类：一是衣被、电器、日用品、食品、工艺品、字画等；二是现金、有价证券等；三是义工服务、行业服务等服务。

　　现在，秦淮“慈善超市”的运作已日趋成熟：一方面，单位和个人将现款或有使用价值的日用商品、生活用品捐赠给慈善超市；另一方面，慈善超市有计划地把救助券发给困难群众，凭救助券到慈善超市免费领取自己所需商品。

　　走进该区秦虹街道“慈善超市”，记者发现，这里和普通超市不同的是，所有货架上的商品都标示着“爱心价”、“慈善价”、“市场价”的字样。

　　一种商品为何出现三种不同的价格？该街道负责人向记者解释说，“爱心价”是面向热爱慈善事业的个人和单位的，高于市场价的20%；“慈善价”则是面向持有低保证或救助券的困难群众的，低于市场价10%；“市场价”则面向所有市民，与普通商业超市的价格相近。这个特殊的“超市”大门，不仅仅为困难群体而开，也让一些市民的爱心在这里得到最大程度地释放。秦淮“慈善超市”已发展成为居民与社区、社区与社会感情交流的窗口、爱心奉献的平台、构建和谐的纽带。

　　从2005年10月在全市成立首家“慈善超市”起，秦淮“慈善超市”已先后在全区5个街道建立起来，并在31个社区建立起了连锁便利店，至今已累计救助困难家庭4027户、11900人次，发放物品12215件，救助款物达110万余元。

　　低保制度的生命力：阳光操作有进有

　　“事实证明，我们设计出的这一套申请低保家庭行业收入核算标准并非多余。我认为要让这项与困难群体生活最密切的低保制度发挥最大的效力，保持它最大的生命力，只有两条路可走：一是‘阳光操作’二是‘有进有出’。”

　　以往只要一听说要评谁家进低保了，有的人就互相“揭短”，甚至不惜言语攻击。

　　秦淮区民政局局长徐鸿说，秦淮区民政局决定在全市率先“吃螃蟹”，制定一个“看得见、行得通”的低保门槛。

　　经过广泛调研，秦淮区民政局制定了《秦淮区申请低保家庭行业收入核算标准》，对经营烟酒、百货、早点、卖菜、摆地摊等行业收入，按五大类11项，分类制定了核算标准，作为审核申请低保家庭收入的参照依据。

　　“你可以说你没钱，但我们只看你所从事的职业，用你的职业收入说话。”徐鸿说，这个制度一经推出，那些人立刻不闹了，群众反映进低保一下子变得“透明”起来。

　　“透明”带来的是活力，它不但体现在进低保时，也体现在秦淮低保政策运行的始终：让确实困难的群众“应保尽保”，但同时“有进有出”，让最需要低保的群众第一时间“进来”。

　　秦淮区民政局正处级调研员徐芬芬告诉记者，“透明”让困难群众渐渐认识到，低保不是一劳永逸的“唐僧肉”，而是在他们最需要帮助的时候，伸出援手的一张最温暖的“保护网”。

　　从昔日每月靠低保金度日到如今走向自立，秦淮区民政局的数据显示，仅去年，像吴乐伟家这样因就业“告别”低保的困难家庭，在该区就有196户，这些家庭中共有456人退出低保。
　　徐鸿说，为困难家庭提供最低生活保障是必须的，但“输血”的同时更要“造血”，当有劳动能力的低保困难家庭人员就业后，收入超过低保标准时，就有必要进行调整，做到“有进有出”。“实施低保对象的动态管理，才能避免出现低保养‘懒汉’的局面，让低保金去救助更需要帮助的困难群众，做到低保全覆盖。”

　　秦淮区在实施低保“有进有出、动态管理”的过程中，工作思路也在悄悄发生改变。从简单地发放低保金，到配合相关部门有针对性地对低保人员进行免费培训，开展择业指导，定期推荐岗位，把有劳动能力的低保户“扶上马”，再“送一程”。

　　家住秦淮区红花街道的居民赵康，回想起那段依靠低保金度日的日子感慨万千。赵康一直在家待岗，妻子也失业在家。“真不好意思，我们平时都是每月才吃一两次肉。”赵康说，进入低保后，他每月可领取200多元补助。

　　去年，赵康参加了红花街道组织的技能培训，并学会了手工编花的技艺。前不久，赵康应聘到辖区一家工艺品厂上班，开始自食其力。有了固定的工作，赵康和妻子决定退出低保。“依靠自己的双手生活，比吃‘低保’更踏实。”

　　一些不符合低保标准，但生活又确实困难的家庭，怎么办？这在秦淮也有解决办法。

　　秦淮区民政局工作人员给记者举了这样一个例子：居民汪某，男，45岁，2003年下岗至今无业，患肝硬化多年，术后仍需大量费用，生活及医疗费用全靠妻子1500元工资支撑。根据《南京低保细则》等相关规定，该户家庭收入已明显超标，不符合低保条件。但现实的情况是，汪某一家生活确实非常困难。

　　对此，秦淮区民政局将情况向市民政局作了汇报沟通后，同意对此类重病患者家庭，可根据实际情况，在家庭总收入中抵扣一部分作为维持患者生命的医疗费支出。抵扣后，家庭月人均收入低于低保标准的，可以将重病患者单独纳入低保，并全额享受最低生活保障待遇。

　　变“小溪”为“河流”，社会救助更需要合力

　　“社会救助工作涉及方方面面，需要各方面关心，更需要合力。我们整合全区社会救助资源的目的，就是希望能够通过此举，将‘小溪’汇聚为‘河流’，让广大困难群众都能够共享公共财政和来自社会各界的‘阳光’。”

　　困难群众的生活牵动着各部门的心，每到逢年过节，各部门都会组织开展相关的慰问活动，上门给困难群众送温暖。而秦淮区却对这一传统的慰问形式进行了创新，形成了由民政部门主导建立、各部门协同参与的一种新型的“合力化”社会救助模式。

　　为何要进行这一创新和尝试？秦淮区民政局局长徐鸿认为，他们整合社会救助资源的目的只有一个，就是将“小溪”汇聚为“河流”，让困难群众得到最直接、最需要的帮助。这个提议得到了市民政局、秦淮区委区政府的认可。

　　记者获悉，从去年年初开始，秦淮区民政局就开始建立“合力化”的社会救助新模式：其内容涉及“城乡最低生活保障制度”、“临时救助制度”、“社会帮扶制度”、“医疗救助制度”、“教育救助制度”、“住房保障制度”、“法律援助制度”等一系列保障和帮扶救助制度。

　　建立制度的背后，是秦淮区民政局与政府各部门“上下信息互通、部门资源共享”的工作职能延伸———按照“政府主导、民政牵头、部门协作、群团配合、社会参与”的思路，该区社会救助工作统筹管理领导小组，由区委、区政府分管领导任正副组长，民政、财政、劳动、教育、卫生、房产、司法等部门，以及各街道主要领导任成员。

　　这项新型的社会救助制度是这样运行的———民政、财政、劳动、教育、卫生、房产、司法等部门，以及街道办事处，在准备实施相关的救助活动时，将按照“救助小组”研究确定的统一救助政策，负责对困难群体实施分类救助帮扶；监察、审计部门负责监督、审核各单位社会救助款物的管理和发放情况，以及对单位按照全区统一部署，有效管理和使用救助资源的情况进行评估，确保社会救助统筹管理落到实处。

　　如今，统筹政策资源后的秦淮社会救助体系运行平稳，以往一些部门之间存在的救助对象交叉重叠、救助标准高低不均、救助资源分散使用等问题，通过这个救助小组“一口上下”的运作机制，综合救助职能得以发挥———

　　房产局为困难家庭进行了房租减免和住房补贴，仅去年就为503户低保家庭发放住房补贴195万元；

　　教育局为在义务教育阶段的困难家庭学生进行了有关学杂费减免，全年发放助学券22.17万元，救助1034人次，并为400多名特困学生免费进行电脑培训；

　　劳动局加大了对困难家庭下岗失业人员职业介绍和再就业工程，联合市旅游营养职教中心，对110名下岗失业人员免费进行2个半月的中式烹制、中式面点培训，举办了创业明星事迹报告会和首届“创业驿站”公益培训班；

　　卫生局在全区实行了基本医疗用药零差率销售，仅去年4—10月就为困难群众让利41.46万元，为1000多名困难家庭妇女进行妇女病检查，减免费用4万多元，减免困难育龄妇女计划生育手术费用6000多元；

　　司法局对困难家庭实施了司法援助；计生局对计划生育困难家庭进行公益金救助，共对40户特困计划生育家庭救助8万元，并免费为1000多名计划生育困难家庭已婚育龄妇女进行健康检查；区团委在节假日积极开展多项敬老、助老活动，举办了“爱心无限、创意无限”爱心公益团队活动，共募集爱心基金近万元，资助贫困学生100多名；

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　　徐鸿更愿意把这个复杂的过程归纳为“一口上下式管理”。“通俗地说，我们的这个新政策就是，经过整合，使政府的各项救助政策由这个小组落实到社区和低收入群众手中，同时使这个小组又成为社会救助工作的枢纽和中转点。”他说。

　　家住双塘街道的市民朱琼，丈夫因病无法工作，一家3口就靠她在外打工的微薄收入维持生活。“苦是苦了点，但吃穿上省省也能凑合着过日子，可房子却一直是我们的心头事……”朱琼说，看着一家人挤在不足20平米的平房里，儿子连个写作业的地方都没有，她和丈夫都觉得对不起儿子，而要想换个大一点的房子，又难以承受高昂的房租……

　　朱琼的遭遇经过社区、街道汇报后，救助小组派出工作人员进行评定，认为他们一家符合廉租房申请，他们一家很快向政府申请了廉租房。

　　“虽然房子现在还没等到，但总是有希望了。”朱琼对记者说，这是他们到目前为止最高兴的事。“我们最怕的就是生病。”44岁的残疾人马军家住夫子庙街道。他说：“本来家里生活就很困难，连生活费都很省着用，生不起病哪！”

　　去年6月，马军被诊断患有白血病，目前治疗费用就花了3万多元。正当他们为此愁眉不展时，社区干部给他们带来了好消息：低保人员可以享受民政部门50%的医疗救助，最高可补助6000元，残联也有部分补助……

　　如今在秦淮，困难群众的衣食住行，得到了实实在在的保证。

　　“你说我吧，生病的时候，有药费报销；孩子读书的时候，学费有减免；过年过节的时候，有关部门还会送来救助金和慰问品；平时买东西，可以去慈善超市……”说起生活发生的变化，双塘街道居民吴永秀如数家珍。

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　　建立新型社会救助体系，保障困难群体基本生活权利。如今，一个在南京率先尝试的新型社会救助方式尚在顺利运行中，但秦淮民政人已开始新的思考。

　　“我们最理想的状态是，一个成功的社会救助体系，应是以政府救济为主体，以社会互助为补充，以最低生活保障制度为核心，以医疗救助、住房援助、就学援助、临时救济等制度为配套的多层次、全覆盖的城乡一体化、组织网络化、管理社会化、保障法制化的结构完善、功能齐备的救助体系。”徐鸿说。